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秦汉时代的监察制度
作者:郑飞飞  发布时间:2017-03-07 11:23:32 打印 字号: | |
  秦代的监察制度

  自秦朝始,御史便专门为监察官,长官为御史大夫,“大夫”之称意味着御史为百官表率,位列三公之末,九卿之首,“银印青绶,掌副丞相”。 从印绶级别来看,御史大夫自然比“金印紫绶”的丞相、太尉低一级,但又明确为丞相的副职。若丞相位缺,可由御史大夫升任。“史”本为先秦时天子、诸侯、大夫、邑宰皆置的官职,是负责记录的史官或秘书官,故而为近臣。故而到了秦代,群臣奏事须由御史大夫转达。皇帝下诏也先由御史得诏,再达丞相或郡县。同时,受公卿奏事的便利,可举劾按章,享有弹劾查治之权。皇帝就可利用御史大夫来督察和牵制丞相。  秦代还在地方设置监御史,或称监郡御史或郡监。监御史与郡守、郡尉并称,负责监察郡守等人的行政事务。监御史一般不对县级行政事务进行监察,县级监察是郡守的职责,郡守设督邮,亦称督邮书掾、督邮曹掾,监察权与行政权合二为一,完全是一把手监督。

  汉武帝刺史州部的创设与制度扬弃

  汉景帝平定七国之乱后,郡与国实质上无复差别。武帝时除继续削减王国封地,增设了若干内郡外,又外征四夷,开疆拓土,至元封时全国共有90多个郡,约19个王国,合计约有110多个郡国,都在朝廷直接统辖之下,王国不设监察常员已不适宜,惠帝的监察试点必将全面推开。再加上文帝以丞相史监督监御史,行政与监察相互监督,难免互相纠缠,二者职能交错,均为刺史的出现创造了条件。 到后来刺史监察参照监御史,只是定期巡查,有固定治所,但地位在郡国之上,解决了监御史监督郡守导致“同级监督太软”的难题。刺史直属于御史系列,与丞相史较易受制于丞相不同。刺史俸禄虽只有六百石,但却可监察二千石的地方长吏与王侯,主要是因其权力出自中央,并非真正的下官,且西汉通过默认刺史大好的仕途前程以激励其尽忠职守,这就是最早“以下察上,以卑督尊”的监察理念,能有效避免“下级监督太难”的难题的原因。俸禄低也便于防止其演变为一种制约皇权的新力量,利于中央集权。然到东汉灵帝中平五年,“以卑督尊”的刺史传统未能遵循,但因刺史受皇帝重视,渐被视为一种政治奖赏,往往选重臣出任,称州牧,掌一州军民,职权在郡守之上,监察官变成了行政官,州便从监察区变为行政区,郡县两级制开始演变为州郡县三级制。与之同时发生的是,以州刺史为中心的新的地方割据势力开始出现。武帝扩大了文帝创设的循行制度,让循行使者监察地方吏治。循行不定期,比刺史的定期监察更有威慑力。相对于属于外朝的刺史,循行使者作为皇帝特使,直接听命于皇帝,不仅有建议权,还有便宜处置权,能随机处理地方事务,对刺史起到威慑作用。 西汉武帝时期监察的创新,均是其致力于削弱地方藩王势力,有效测度地方耳目忠心程度的防弊之策。而对地方的防控所发展出的一系列监察体制自惠帝一直延续到武帝时期。武帝之后,司隶校尉逐渐失势的,一夺兵权,再夺符节,又去校尉头衔而单称司隶,最后取消。东汉初年,司隶校尉再次启用,并与御史中丞、尚书令在朝会时“三独坐”,恢复了武帝时敢于劾奏三公等尊官的传统,为百僚所畏惮。不过,因其集权势与恩宠于一身,远胜于明代的厂卫,致使东汉末年,外戚与宦官常借重司隶校尉的力量挫败对方。

  秦汉监察制度的创新,一定程度上破解了“一把手监督”以及“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题,但大多随机而设,使本应慎重对待的监察机制相当随意,而且从公开走向秘密。
责任编辑:梅玉兰